BÀN VỀ THỐNG NHẤT ĐẦU MỐI KIỂM SOÁT CHI

          Kiểm soát chi (KSC) là một trong những hoạt động nghiệp vụ quan trọng nhất của Hệ thống Kho bạc Nhà nước (KBNN), nhưng đây cũng là một loại hình hoạt động cực kỳ khó khăn và rất nhạy cảm. Khó khăn là do hoạt động KSC thực hiện việc giám sát tuân thủ (dù chỉ là giám sát trên mặt hồ sơ thanh toán) các quy định của Pháp luật đối với quá trình sử dụng NSNN tại các cơ quan và các dự án vốn đang được triển khai theo nhiều mô hình, quy mô hoạt động khác nhau. Khó khăn là hoạt động KSC một mặt phải giám sát tính tuân thủ nhưng mặt khác cũng phải đảm bảo việc duy trì hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đẩy mạnh giải ngân để các dự án sớm hoàn thành đi vào sử dụng, hoạt động. Hoạt động KSC, phải giải quyết đồng thời 2 vấn đề gần như đối lập nhau. Nhạy cảm, là do hoạt động KSC phải xử lý các giao dịch tài chính với các cấp, các ngành. Trong đó có những cấp những ngành đặc biệt, những dự án đặc biệt, xử lý những khoản chi đặc biệt. Nhạy cảm, còn là do hoạt động KSC phải giải quyết mối quan hệ giữa nhu cầu và khả năng, giữa yếu tố tĩnh là chính sách, chế độ và thực tế sử dụng kinh phí phong phú, đa dạng là yếu tố động, giữa yêu cầu kiểm soát tuân thủ của hoạt động quản lý khi giao dịch qua KBNN và xu hướng thoát lý, né tránh kiểm soát của các qua trình chi tiêu công.

          Thực hiện Chiến lược phát triển KBNN tới năm 2020 với mục tiêu: “Đổi mới cơ chế quản lý và quy trình kiểm soát chi NSNN theo hướng hiện đại và phù hợp thông lệ quốc tế… Thống nhất đầu mối và phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn cùa các cơ quan đơn vị trong quá trình kiểm soát chi”. KBNN đã triển khai Đề án “Thống nhất đầu mối kiểm soát chi” với 05 mục tiêu và 2 phương án. Từ giác độ Kho bạc địa phương, chúng tôi xin nêu một vài ý kiến đóng góp cho quá trình thực hiện Đề án.

Cần thiết phải thống nhất đầu mối kiểm soát chi

          Nói về sự cần thiết phải thống nhất đầu mối kiểm soát chi thì ngay các yêu cầu của Đề án để thể hiện khá rõ. Chúng tôi đặc biệt quan tâm đến yêu cầu nâng cao tính chuyên nghiệp của người làm kiểm soát chi, nhất là kiểm soát chi thường xuyên mà hiện nay do cán bộ kế toán kiêm nhiệm. Mặc dù hoạt động KSC và hoạt động kiểm soát hành tự chứng từ kế toán có chung điểm xuất phát nhưng hoạt động kiểm soát chi đa dạng hơn về đối tượng, phức tạp hơn về diễn biến và khác biệt về yêu cầu vì vậy đòi hỏi chuyên sâu cũng khác hẳn với tác nghiệp kế toán. Nếu khi kiểm soát hành tự chứng từ kế toán chúng ta quan tâm nhiều đến tính quy phạm của chứng từ (hợp lệ, hợp pháp) thì hoạt đông KSC chú trọng và điều kiện chi theo quy định của Luật NSNN.

          Một vấn đề cũng đặc biệt gai góc trong kiểm soát chi tiêu công, là tính công khai minh bạch trong xử lý hồ sơ thanh toán các khoản chi NSNN. Khi bộ phận Kế toán thực hiện kiểm soát chi thường xuyên có nhiều trường hợp chúng ta từ chối thanh toán là vì có sai sót trong thực hiện Quy phạm chứng từ, như chữ ký, mực sử dụng, mẫu chứng từ,… trong khi hồ sơ thanh toán đã được chấp nhận nhưng khách hàng chỉ biết là khoản chi bị từ chối. Tất nhiên, là không có gì sai khi từ chối như vậy nhưng sẽ rõ ràng hơn nếu tách bạch hai loại từ chối này.

          Trong kiểm soát chi thường xuyên, có nhiều trường hợp ranh giới giữa hoạt động KSC và hoạt động kế toán bị xóa nhòa và chúng ta tập trung vào kiểm soát hành tự mà chưa quan tâm đầy đủ đến kiểm soát chi nhất là điều kiện tuân thủ chế độ chính sách do áp lực về thời gian ít, công việc nhiều, hồ sơ không đầy đủ,… Đặc biệt với nhiều mô hình hoạt động phức tạp thì kế toán viên thương không đủ chuyên sâu để xử lý, không đủ thời gian, tài liệu vđể xem xét như vấn đề làm thêm giờ của ngành giáo dục, vấn đề mua thuốc của các cơ sở điều trị bệnh, vấn đề kiểm soát hiệu lực Hợp đồng…Vì vậy thật khó để hoàn thiện công tác KSC nếu vẫn kiêm nhiệm như hiện nay.

         Trong những năm qua, nhiều đơn vị KBNN đã triển khai những công việc thuộc dạng thống nhất đầu mối KSC do áp lực từ việc sắp xếp lại bộ máy (một cách không chính thức). Nhưng hầu hết các hoạt động này thực hiện theo hướng giao cho bộ phận KSC kiểm soát các khoản chi thường xuyên (chi bằng dự toán) nhưng có tính chất đầu tư hay tương tự như chi đầu tư. Điểm chung dễ nhận thấy ở những khoản chi này là hồ sơ KSC được xử lý độc lập với chứng từ kế toán (giấy rút dự toán/giấy rút vốn). trong những trường hợp như vậy việc phân công cán bộ KSC kiểm soát là hợp lý hơn (nhờ vào kinh nghiệm, kỹ năng, tổ chức) và kết quả cũng thuận lợi hơn.

          Trong thực tế, khi kiểm soát một khoản chi dù là chi đầu tư hay chi thường xuyên, cán bộ KSC đều phải căn cứ vào sự tuân thủ các quy định về chi NSNN của Luật NSNN đối với khoản chi được kiểm soát. Trong hầu hết các trường hợp việc chấp nhận một khoản chi có thể độc lập với việc hành tự chứng từ kế toán chấp hành khoản chi đó: khoản chi được chấp nhận trong khi chứng tứ kế toán có lỗi hoặc không thể hành tự.

Hoạt động kiểm soát chi trong hệ thống KBNN hiện nay

          Hoạt động kiểm soát chi NSNN trong hệ thống KBNN bao gồm kiểm soát chi thường xuyên và kiểm soát chi đầu tư. Ngoại trừ các khoản chi bằng Lệnh chi tiền (LCT) được giao cho Cơ quan tài chính phát hành (LCT) trực tiếp kiểm soát. Thực tế thì phạm vi sử dụng LCT cũng đã thu hẹp hơn trước, tập trung vào một số khoản chi đặc thù trong chi thường xuyên với đối tượng thụ hưởng thuộc nhóm không giao dịch thường xuyên với NSNN.

           Trong hệ thống KBNN, kiểm soát chi đầu tư và sự nghiệp có tính chất đầu tư đã được thực hiện theo một đầu mối riêng cả về tổ chức và quy trình nghiệp vụ. Tại bộ phận KSC hồ sơ thanh toán được kiểm soát trước, các chứng từ kế toán (giấy rút vốn,giấy rút dự toán…) thực hiện việc hạch toán (tạm ứng, hoàn tạm ứng, thanh toán…) trên cơ sở kết quả kiểm soát chi đã phê duyệt. Đối với những khoản chi này, hạch toán nghiệp vụ KSC và hạch toán kế toán có sự phân định khá rõ ràng, ít trùng lặp, mang tính chuyên môn cao.

          Tuy nhiên trong hoạt động kiểm soát chi của Bộ phận KSC cũng có nhiều trường hợp là chi thường xuyên chứ không chỉ là chi đầu tư và sự nghiệp có tính chất đầu tư. Có thể kể ra như chi hoạt động của Ban quản lý dự án, các gói thầu chi thường xuyên trong các dự án hỗn hợp. Cũng cần nói thêm rằng, do cách phân bổ vốn đầu tư của chúng ta nhiều công việc chi thường xuyên lại được bố trí trong kế hoạch đầu tư nhất là ở các chương trình mục tiêu, vốn đầu tư thuộc ngân sách địa phương. Mặc dù ở những khoản chi này hồ sơ thanh toán và đã có xu hướng phân định tách bạch với chứng từ kế toán nhưng chưa thật triệt để chẳng hạn như trong một số trường hợp chuyển tiền thanh toán trực tiếp.

          Khác với chi đầu tư và sự nghiệp có tính chất đầu tư. Việc kiểm soát chi thường xuyên do bộ phận kế toán đảm nhận và khi lượng chứng từ còn ở quy mô phù hợp thì việc phân công như thế đã rút gọn một nấc trung gian và tạo cảm giác phân công như vậy là hợp lý. Hơn 10 năm qua, lượng chứng từ chi tiêu công được kiểm soát cũng như chứng từ kế toán tăng nhanh, kết hợp với yêu cầu kiểm soát ngày càng khắt khe trong điều kiện tác nghiệp trực tuyến đang trong quá trình từng bước hoàn thiện vấn đề quá tải trong xử lý của cán bộ kế toán đặt ra ngày càng gay gắt. Hiện tượng trong giờ làm việc thì không làm việc được nhưng khi hết giờ làm việc lại phải làm việc diễn ra phổ biến ở các Kho bạc. Yêu cầu hợp nhất đầu mối KSC nhằm đưa toàn bộ hoạt động KSC về thực hiện tại phòng KSC, tạo điều kiện để hoạt động kế toán và hoạt động KSC trong hệ thống KBNN đi vào chuyên nghiệp, trở nên cấp bách hơn.

Những vấn đề đặt ra

          Vấn đề quan trọng nhất trong thống nhất đầu mối KSC là tách bạch hạch toán nghiệp vụ KSC và hạch toán kế toán bắt đầu từ việc phân định chứng từ nghiệp vụ KSC và chứng từ kế toán. Nếu đối với hoạt động chi đầu tư và sự nghiệp có tính chất đầu tư chứng từ nghiệp vụ kiểm soát và chứng từ kế toán có sự phân định khá rạch ròi, thì trong chi thường xuyên còn một số trường hợp việc tác nghiệp kiểm soát chi và hành tự kế toán được thực hiện trên cùng một chứng từ. Trong điều kiện bộ phận kế toán thực hiện kiểm soát thì số lượng liên như hiện nay là phù hợp nhưng khi giao cho bộ phận kiểm soát thì có thể có vấn đề về lưu trữ do chưa có liên lưu tại bộ phận KSC. Theo quy định hiện hành mọi khoản chi tiêu đều có hồ sơ thanh toán chi tiết và chứng từ kế toán chỉ chấp hành kết quả KSC, vì vậy nếu có một lộ trình để công tác KSC tác nghiệp trên hồ sơ thanh toán đồng thời với giản lược các chứng từ thanh toán của hoạt động kế toán cho phù hợp với thông lệ chứng từ chuyển tiền của các ngân hàng thương mại thì sẽ phù hợp hơn.

          Hoạt động cam kết chi, thực chất là một phần của kiểm soát chi vì vậy hoạt cam kết chi và quản lý hợp đồng kinh tế cần và phải do bộ phận kiểm soát chi thực hiện trực tiếp trên TABMIS. Tuy nhiên, việc chuyển công việc nhập yêu cầu thanh toán, duyệt yêu cầu thanh toán và áp thanh toán trên TABMIS sang bộ phận KSC thì nên thận trọng bởi vi đây là công việc kế toán. Việc chuyển công việc kế toán cho bộ phận KSC làm cũng không khác mấy như khi chúng ta giao công việc kiểm soát chi cho Bộ phận kế toán làm. Việc thống nhất đầu mối KSC, phải dựa trên yêu cầu chủ đạo là nâng cao tính chuyên nghiệp trong tác nghiệp của từng lĩnh vực mà không phải là phân chia thao tác một cách máy móc mà vô hình trung có thể dẫn đến hoạt động thống nhất đầu mối hạch toán kế toán sau này.

          Cùng với yêu cầu nâng cao tính chuyên nghiệp của KBNN, tính hiệu lực của dự toán NSNN, việc thống nhât đầu mối kiểm soát chi cần được triển khai sớm và từng bước hoàn thiện trên cơ sở bám sát các yêu cầu của Đề án.

                                                                     Lâm Hồng Cường

(Bài đăng Tạp chí Quản lý ngân quỹ quốc gia – Kỳ tháng 11/2015)